Kongressen.com
Analyse Sikkerhedsrådet

USA trækker sig fra endnu en international aftale

Trump-administrationen har annonceret, at USA vil trække sig ud af den såkaldte ”Open Skies Treaty”, som sikrer internationale overflyvninger for at holde øje med militær oprustning. Nu siger amerikanerne, at Rusland ikke lever op til aftalen, og derfor vil man trække sig. Men det er kun en del af grunden. Kina er ikke del af aftalen, og når to konkurrenter ikke er bundet af aftalen ser USA ingen grund til at stille sig dårligere i konkurrencen med de storpolitiske udfordrere.

USA har endnu en gang trukket sig fra en international aftale, hvis formål er nedrustning og stabilitet mellem stormagterne. Den seneste beslutning drejer sig om den såkaldte ”Open Skies Treaty”, hvor de 35 deltagerlande gav hinanden tilladelse til ubevæbnet overflyvning og overvågning af militære anlæg. Formålet har været, at deltagerlandene har kunne holde øje med hinanden og dermed kunne øge tilliden til, at modparterne ikke pludselig indledte en militær oprustning. Det amerikanske udenrigsministerium har nu annonceret, at USA’ udmelding er gældende fra om seks måneder i henhold til aftalen. Administrationens argument for sin udmelding er, at Rusland ikke lever op til den indgåede aftale, og derfor føler USA sig heller ikke nødsaget til at forblive bundet af aftalen.

Beslutningen om at træde ud af aftalen skal dog ses i en bredere kontekst end forholdet til Rusland. I disse år er vi vidner til en omlægning af det internationale system, hvor bl.a. normer, regler og aftaler tages op til revision pga. den fremtrædende rolle som nye magter i højere og højere grad indtager. I den omlægning er aftaler fra Den Kolde Krig og umiddelbart efter utilstrækkelige, primært fordi de ikke inkluderer Kina, men Indien kunne også meget vel tælles med i denne sammenhæng. Fordi Kina ikke har skrevet under på aftaler som INF-traktaten eller ”Open Skies Treaty”, er landet ikke bundet af sådanne aftaler. Trump-administrationens ser derfor ikke grund til, at USA er bundet af aftaler, som landets primære konkurrent, Kina, ikke er bundet af, fordi det dermed stiller USA dårligere i den globale stormagtskonkurrence, som man har defineret.

Open Skies Treaty

Idéen til traktaten gik helt tilbage til præsident Eisenhower, som foreslog, at tilliden mellem de to supermagter kunne styrkes, hvis man tillod rekognosceringsflyvninger over hinandens territorier. Aftalen trådte dog først i kraft i 1992 som en del af sikkerhedsarkitekturen for at sikre stabiliteten efter Den Kolde Krigs afslutning. Traktaten har haft 35 lande som underskrivere fra Nordamerika, Europa og Rusland.

USA anklager nu Rusland for ikke at leve op til traktaten ved bl.a. at afvise overflyvninger af Kaliningrad ved Østersøen og områder i den sydlige del af landet mod Georgien. På den anden side anklages russerne for at benytte sine overflyvninger til en kortlægning af amerikansk kritisk infrastruktur til brug i en eventuel konflikt med USA.
Disse overtrædelser udgør kernen i det amerikanske udenrigsministeriums meddelelse, om at man altså om seks måneder træder ud af aftalen: ”At its core, the Treaty was designed to provide all signatories an increased level of transparency and mutual understanding and cooperation, regardless of their size. Russia’s implementation and violation of Open Skies, however, has undermined this central confidence-building function of the Treaty – and has, in fact, fueled distrust and threats to our national security – making continued U.S. participation untenable.

De russiske overtrædelser har stået på i årevis, og både Bush- og Obama-administrationerne forsøgte at få Rusland til at ændre adfærd.
Som vi før har set det, har Trump-administrationen altså i dette tilfælde også valgt at træde ud af en aftale i stedet for at blive indenfor rammerne af aftalen og søge at ændre den.

Indenrigspolitisk er der en utilfredshed fra Kongressen, fordi Trump-administrationen ikke har givet 120 dages varsel til de folkevalgte på Capitol Hill som ellers er et lovkrav i henhold til forsvarsbudgetaftalen for 2020. Det er dog tvivlsomt, om denne overtrædelse får de store konsekvenser for præsidenten og hans administration.

Nye regler, nye normer, ny verdensorden

Det er nu flere år siden, at USA erklærede, at man befandt sig i en stormagtskonkurrence med lande som Rusland og Kina. Tendensen begyndte allerede i slutningen af Obama-administrationen, men blev helt klart slået fast med Trump-administrationens nationale sikkerhedsstrategi fra 2017. Det klareste modsætningsforhold er mellem USA og Kina, som ses som den største konkurrent til USA’s dominerende status i det internationale samfund.

Den storpolitiske kontekst for stormagtskonkurrencen er, at vi befinder os i en tid, hvor den internationale orden er under forandring pga. pres internt i vestlige lande, og krav fra opkomne magter som især Kina – men Indien må forventes meget snart at melde sig i feltet også. En af hovedårsagerne til disse landes indvendiger er, at da det internationale system som definerer verdensordenen i dag blev designet, var Kina hærget af borgerkrig og senere en international paria-stat efter kommunistpartiets magtovertagelse eller som i Indiens tilfælde en koloni. Disse lande er nu ved at være blandt de mest fremtrædende i verden, og kræver derfor deres plads og indflydelse. Det er noget af forklaringen på, at mange normer og regler, som vi i Vesten har anset som helt grundlæggende for verdensordenen, bliver udfordret i disse år.

En anden grund er, at lande som Rusland i de seneste flere år helt har valgt af ignorere aftaler som f.eks. INF-traktaten eller snydt med aftaler som ”Open Skies Treaty”.
Sådanne aftaler inkluderer dog heller ikke lande som Indien og Kina, og dette ses som en klar hæmsko af Trump-administrationen. For hvorfor skal man efterleve traktater, som den anden part til aftalen (primært Rusland) ikke lever op til, eller som den primære konkurrent (Kina) slet ikke har skrevet under på, og derfor ikke behøver efterleve? Hvorfor skal der gælde spilleregler for USA, som ignoreres af Rusland og ikke gælder for Kina?

Det er denne tankegang, som ligger til grund for en del af modviljen mod internationale aftaler som ”Open Skies Treaty”, og en amerikansk udmeldelse af traktaten har været diskuteret i et stykke tid.

Overordnet set er der altså flere aspekter til den seneste udmelding fra en international aftale af Trump-administrationen. Man arbejder ud fra en grundlæggende skepsis om amerikanske interesser tjenes eller drukner i sådanne fora – en skepsis som i de forgangne tre år har ført til anstrengte forhold til allierede og partnere.
Men denne skepsis har også udgangspunkt i, at man mener, at de gældende aftaler og organisationer potentielt set stiller USA dårligere i konkurrencen med lande som Rusland og Kina. Derfor ønsker man nye rammer for stormagtsrelationerne, men indtil dette sker vil man ikke være begrænset af de gamle aftaler og begrænsninger.

Læs også

Meningen med USA’s tilbagetrækning fra Tyskland

Philip Chr. Ulrich

Det betyder en VP-kandidat for præsidentkampagnen

Camilla Sebelius Winther

Kampen om Amerika: Bidens VP-hovedpine og Trumps fejl

Kongressen

Rigtig god sommer fra alle os på Kongressen.com

Anders Agner Pedersen

Frafaldne Republikanere går til angreb på Trump

Mads Høeg-Mikkelsen

Over 300 virksomheder boykotter Facebook

Katrine Villarreal Villumsen